胡子平诉昆明市公安局盘龙分局行政不作为案

[裁判要旨]    

未完成的行政行为，在行政职责范围内，仍然构成“行政不作为”。

 [评选理由]    

行政不作为，是行政诉讼较为常见的诉讼对象。本案所涉及的治安案件，有别于其他因公安机关拒绝或拖延出警，造成相对人的损害、损失而引发的不作为行政诉讼案件。本案被告昆明市公安局盘龙分局及时出警并对涉案当事人、案外人做了询问笔录，在此层面上，公安机关似乎并不具备“不作为”的特征，但遗憾的是被告长期未给出治安案件最终处理结果，其辩称按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，但《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条同时也对违法事实不能成立的情况，作出了应当不予处罚的规定。该法第九十九条对公安机关办理治安案件的期限进行了规定，即公安机关依职权处理治安案件，无论处罚还是不处罚，都应当在一定的期限内作出结论以终结案件。因此我们认为，公安机关在处理治安案件中的“作为”义务，应当延续到案件终结。

同时，此案折射出我国治安管理处罚法对受害人救济途径的有限保护以及制度设计诸多不合理之处，借以抛砖引玉，进一步完善公安机关行政执法职责，消除行政诉讼盲区，以确实保护当事人合法权益，彰显社会公平正义。

[案情]  

2012年9月19日，原告胡子平以在白云路颐园小区颐欣里13栋1单元103号自家商铺门口，被李仲达等三人打伤为由，用手机拨打“110”报警，被告昆明市公安局盘龙分局穿金路派出所接警处置，对当事人胡子平、李仲达、连晓峰以及证人苏力进行了询问，当天组织双方进行调解，《盘龙分局（穿金路派出所）调处治安纠纷登记表》载明“双方一致达成协议，走司法途径解决此事”。被告昆明市公安局盘龙分局于2012年9月21日开具司法鉴定委托书给原告胡子平，原告胡子平自行就医，并自行到昆明法医院司法鉴定中心对伤情及后期治疗费进行司法鉴定，昆明法医院司法鉴定中心2012年9月24日出具昆明法医院司法鉴定中心（2012）IC鉴定第3991-1号司法鉴定意见书，原告胡子平伤情为轻微伤；（2012）IC鉴定第3991-3号司法鉴定意见书，后期治疗费为人民币两千元。2012年10月8日，原告胡子平向被告昆明市公安局盘龙分局提出对治安案件作出行政处罚决定书或不予处罚决定书的要求，给出案件结论并终结案件。被告昆明市公安局盘龙分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，以只有当事人陈述没有足够证据认定违法事实为由，至今未对该治安案件作出结论，原告胡子平诉到法院，请求1、确认被告昆明市公安局盘龙分局自接案之日起至起诉之日止，未按法定程序作出《治安处罚决定书》终结案件的行政不作为违法；2、责成被告依照《中华人民共和国治安管理处罚法》及有关法律法规的法定程序作出《治安处罚决定书》，并载明事实、理由、法律法规依据终结案件；3、由被告承担本案诉讼费。

上述事实有邮政快递单、投诉书、调解意见书、盘龙分局出入登记，昆明市第一人民医院、昆明法医院、云南省第三人民医院检查、治疗、医药费及伤情情况，昆明法医院司法鉴定中心司法鉴定意见书，发票，照片、收据、询问笔录、司法鉴定委托书收条、治安纠纷登记表等证据证明。

 [审判]   

昆明市盘龙区人民法院经审理认为：本案争议焦点为被告昆明市公安局盘龙分局是否构成行政不作为。第一，原、被告主体资格问题，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，被告昆明市公安局盘龙分局负责本行政区域内的治安管理工作，负有对治安案件进行处理的法定职责，其下属穿金路派出所对原告胡子平的报警进行了接警处置，对事实进行了调查，是本案适格被告；原告胡子平以被告昆明市公安局盘龙分局长期未对治安案件给出结论为由，起诉要求确认被告昆明市公安局盘龙分局行政不作为违法，是本案适格原告。第二，原告胡子平认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第二款第二项规定，殴打、伤害六十周岁以上的人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款，在双方对民事赔偿数额并未达成调解意见的情况下，公安机关应当对打人者作出治安管理处罚决定。本院认为，被告昆明市公安局盘龙分局负有对治安案件进行治安管理处罚的职责，虽然被告昆明市公安局盘龙分局辩称按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，但《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条同时也对违法事实不能成立的情况，作出了应当不予处罚的规定。该法第九十九条对公安机关办理治安案件的期限进行了规定，也就是说公安机关依职权处理治安案件，无论处罚还是不处罚，都应当在一定的期限内作出结论并告知作为“被侵害人”的本案原告胡子平，而被告昆明市公安局盘龙分局至今未对报警人本案原告胡子平给出治安案件最终处理结论，符合行政不作为“不履行或者拖延履行法定职责”的认定标准。原告胡子平关于确认被告昆明市公安局盘龙分局行政不作为违法的诉讼请求，依法应予以支持。第三，对原告胡子平要求公安机关限期作出《治安处罚决定书》一项诉讼请求，人民法院不仅要对被告行政不作为进行全面合法性审查，作出违法性确认，还应当在确认违法的基础上，考量履行可能性及必要性，结合本案实际情况，作出责令被告限期履行的判决。由于本案争议焦点是被告是否具有行政不作为情形，而非对案外人是否应当作出治安处罚，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款“人民法院对被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定，本院对此项诉讼请求仅支持责令被告昆明市公安局盘龙分局限期履行法定职责，对本案所涉治安案件作出结论。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第三款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、第六十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第２目、第二十九条第一款的规定，判决如下：

1、确认被告昆明市公安局盘龙分局至今未对原告胡子平治安案件履行法定职责的行为违法；

2、责令被告昆明市公安局盘龙分局于本判决生效之日起三十日内，依法对原告胡子平治安案件作出结论。

案件受理费人民币50元由被告昆明市公安局盘龙分局承担。

[评析]   

行政不作为，是行政诉讼较为常见的诉讼对象。在公安机关做被告的不作为案件中，较常见的是因公安机关拒绝或拖延出警，未履行法定或依申请产生的职责，造成相对人的损害、损失而引发诉讼。而本案涉及的治安案件当中，公安机关及时出警并对涉案当事人、案外人做了询问笔录，在此层面上，公安机关似乎并不具备“不作为”的特征，因此，本案的特殊之处在于，未完成的行政行为，是否构成“不作为”。

1、对公安机关治安管理处罚职责完整性的理解

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，因此公安机关的治安管理处罚职责是一种法律授权性的职责。本案关键在于，公安机关履行治安管理处罚职责应当达到何种程度？接到被侵害人报案及时出警、及时处置、及时调查，固然是最基本的必须的作为方式，但案件的结果对于涉案当事人而言也同样重要。本案被告昆明市公安局盘龙分局对其长期未给出治安案件最终处理结果的辩称是，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定，但《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条同时也对违法事实不能成立的情况，作出了应当不予处罚的规定。该法第九十九条对公安机关办理治安案件的期限进行了规定，也就是说公安机关依职权处理治安案件，无论处罚还是不处罚，都应当在一定的期限内作出结论以终结案件。因此我们认为，公安机关在处理治安案件中的“作为”义务，应当延续到案件终结。

2、对治安案件“被侵害人”权益保护的几点思考

本案所涉及的治安案件，是邻里之间发生的纠纷，由于当时没有目击者、监控等旁证，公安机关对案件事实无法查清。本案虽然依法判决被告公安机关因行政不作为而败诉，但由于现行《中华人民共和国治安管理处罚法》对这类案件中“被侵害人”的权益保护，缺乏相应的设置，因此本案涉及的治安案件其实并未真正了结。

（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款规定：“人民法院对被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”，因此人民法院行政审判工作出于对行政机关独立行使其具体行政职责的尊重，只能对案件进行全面合法性审查，对于不作为类行政诉讼案件的判决方式，仅止于“判决其在一定期限内履行”方式。尤其在本案中，原告认为自己是“被侵害人”，与被告公安机关之间争议的焦点是被告是否构成行政不作为，公安机关对案外人即所谓的“侵害人”是否应当作出治安处罚，并不是本案的审理范围。因此，本案的判决，在法律层面上看，原告虽依法胜诉，但从原告的心理预期角度，其希望“侵害人”受到治安处罚的诉求，在本案中无法实现。

（2）《中华人民共和国治安管理处罚法》规定了两种结案方式，即对“侵害人”作出治安管理处罚决定或者不予处罚决定。治安管理处罚法第九十七条第一款规定：“公安机关应当向处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。”此法律条文仅对治安管理处罚决定书的送达作出了规定，同时第二款规定“有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。”此处的“决定书”从第一款的表述内容来看，并不包含不予处罚决定书，也就是说《中华人民共和国治安管理处罚法》未对不予处罚决定书的送达作出规定。假设公安机关对治安案件最终作出因无法查清事实而不予处罚的决定，本案原告一方面可能因为案件结论为“不予处罚”而根本不具备法律上的“被侵害人”身份，另一方面也无法要求公安机关将不予处罚决定书副本抄送给自己。

（3）《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零二条规定：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”此条法律同样仅对被处罚人的复议和起诉权利作出的规定，而未对“被侵害人”的相应权利作出规定。司法实践中“被侵害人”既可能不服公安机关针对侵害人作出的较轻的治安处罚决定；同样也可能不服公安机关因为查不清案件事实或者侵害人行为达不到治安管理处罚条件而作出的不予处罚决定。但是，根据治安管理处罚法的规定，“被侵害人”虽然可以收到公安机关抄送的治安处罚决定，其诉讼权利却只能依据行政诉讼法“利害关系人”进行主张，而在第一百零二条规定中，“被侵害人”被排除在治安处罚关系之外，有可能被认定为不具备诉讼主体资格；针对不予处罚决定则面临更为艰难的境地，有可能无法收到不予处罚决定，甚至无法得知其具体内容，更没有办法证明自己“被侵害人”的身份以及对不予处罚决定享受复议或诉讼的权利。

综上，本案从行政审判对具体行政行为进行合法性审查的角度，在认定被告行政机关构成行政不作为的基础上，按照法律规定作出限期履行的判决，依法保护了原告在本案中的合法权益。但同时，我们也期待对《中华人民共和国治安管理处罚法》的进一步修订和完善，以确实起到维护社会治安，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益的作用。